Belgiens auswärtige Angelegenheiten

     Ab den 1970er Jahren führten die in Belgien wirkenden zentrifugalen Kräfte zur progressiven Umsetzung der Föderalisierung. Zu diesem Zeitpunkt wurden den Gemeinschaften wenig umfangreiche internationale Befugnisse zugesprochen. Es war die Staatsreform vom 5. Mai 1993, die zur aktuellen Regelung der auswärtigen Angelegenheiten Belgiens geführt hat. Artikel 68 der Verfassung von 1831 wurde also neu aufgestellt, um der Föderalisierung des Landes Rechnung zu tragen.[10] Im Rahmen der Koordinierung der Verfassung von 1994 wurde Artikel 68 zu Artikel 167 in der heutigen Version der belgischen Verfassung.[11]

Laut Artikel 167, § 1, der Verfassung, leiten der König und somit die Regierung „die internationalen Beziehungen, unbeschadet der Zuständigkeit der Gemeinschaften und Regionen, die internationale Zusammenarbeit einschließlich des Abschlusses von Verträgen in den Angelegenheiten[...], für die [letztere] durch die Verfassung oder aufgrund der Verfassung zuständig sind“. Die Regelung scheint auf den ersten Blick recht einfach zu sein: Die Föderalbehörde und die Teilstaaten – also die Regionen und die Gemeinschaften – sind für die internationale Zusammenarbeit einschließlich des Abschlusses von Verträgen in den Angelegenheiten befugt, für die sie auch intern durch die Verfassung oder aufgrund der Verfassung zuständig sind.

Zusammengefasst wird diese Regelung unter dem Motto „in foro interno – in foro externo“: die internationale Zuständigkeit der belgischen Institutionen ist ein Spiegelbild der innerbelgischen Zuständigkeiten.[12]Die Gemeinschaften besitzen laut belgischem Staatsrecht beispielsweise eine beinahe exklusive Befugnis im Bereich des Unterrichtswesens.[13] Somit sind sie, laut Artikel 167 der Verfassung, befugt, auf internationaler Ebene mit anderen Staaten zu kooperieren, beispielsweise um ein Programm zum internationalen Schüleraustausch zu schaffen.

Problematisch bezüglich dieser innerbelgischen Regelung ist, dass auf internationaler Ebene der Grundsatz der Einheit und der Unteilbarkeit des Staates gilt. Auf der Basis dieses Grundsatzes, könnte ein Staat somit eine Zusammenarbeit mit einem belgischen Teilstaat verweigern, da im Sinne des internationalen Rechts nur das Belgische Königreich als solches existiert, auch wenn das nationale belgische Recht den Teilstaaten internationale Befugnisse zugesteht.[14] Internationale Initiativen der belgischen Teilstaaten sind somit möglich; das bedeutet aber nicht, dass diese immer unproblematisch zu Stande kommen.[15]

Es sei angemerkt, dass der Grundsatz der Einheit und der Unteilbarkeit des Staates auch zur Folge hat, dass Verletzungen des internationalen Rechts, die auf die Handlung oder das Unterlassen eines Teilstaates zurückzuführen sind, auch ausschließlich zur Verurteilung des Belgischen Königreiches als solches führen. Setzt die Wallonische Region beispielsweise eine Europäische Richtlinie im Bereich der Umweltverträglichkeitsprüfung in der Umweltgesetzgebung nicht um, für die sie laut belgischem Staatsrecht zuständig ist, werden sich die eventuellen europäischen Sanktionen gegen den belgischen Staat richten, nicht gegen die Wallonische Region.

III. Einige besondere Aspekte der auswärtigen Angelegenheiten Belgiens

III.A Der Abschluss von internationalen Abkommen

   Wie im vorangehenden Abschnitt erklärt wurde, teilt Artikel 167 der Verfassung die Zuständigkeit für den Abschluss von internationalen Abkommen zwischen der belgischen Föderalbehörde und den Teilstaaten – Regionen und Gemeinschaften – auf.

Eine solche Aufteilung ist – unbeschadet der Problematik der Einheit des Staates auf internationaler Ebene, die bereits erwähnt wurde – recht effektiv, wenn ein internationales Abkommen ausschließlich die Zuständigkeit eines Bestandteils des belgischen Föderalsystems betrifft, wie zum Beispiel einen spezifischen Aspekt des Unterrichtswesens, für den die Gemeinschaften ausschließlich zuständig sind.

Die zwischenstaatlichen Beziehungen und internationalen Angelegenheiten sind aber komplex, und nicht selten kommt es vor, dass internationale Abkommen mehrere Zuständigkeitsebenen betreffen: regionale und gemeinschaftliche Zuständigkeiten; regionale und föderale Zuständigkeiten; gemeinschaftliche und föderale Zuständigkeiten oder sogar regionale, gemeinschaftliche und föderale Zuständigkeiten. Für diese Fälle wurden von der Verfassung und ihren Ausführungsgesetzen Bestimmungen vorgesehen, die das Zustandekommen solcher internationaler Abkommen regeln. Dies gilt insbesondere für sogenannte Mischabkommen – „traités mixtes“ –, die Zuständigkeiten der Föderalbehörde und eines oder mehrerer Teilstaaten betreffen, für die ein Zusammenarbeitsabkommen zwischen den verschiedenen Teilen des föderalen Belgiens besteht.[16]

Ohne detailliert auf diese komplexen Fälle einzugehen, führt der Gesamtprozess des Abschlusses eines internationalen Abkommens zu einem Zusammenspiel von Regierung und Parlament des (oder der) betroffenen Teils (Teile) des belgischen Föderalgebildes. Ausgehend von einem Abkommen, das ausschließlich die Föderalbehörde betrifft, führt der König – das heißt, die Regierung oder ein Regierungsvertreter – die Verhandlungen, die zur Unterzeichnung des internationalen Abkommens führen. Im Anschluss an die Unterzeichnung wird das Abkommen von der Regierung ratifiziert[17] – wodurch es für Belgien auf internationaler Ebene bindend wird – und durch das Parlament gebilligt[18] – wodurch sein Inhalt auf der innerbelgischen Ebene, also im Sinne des belgischen Rechts, bindend wird.

In der Regel können Ratifizierung und Billigung in einer beliebigen Reihenfolge erfolgen. Eine Ausnahme, die wir vorher schon erwähnt haben, betrifft Veränderungen des belgischen Territoriums.[19] In diesem Fall muss die Zustimmung/Billigung vor der Ratifizierung erfolgen. Zusammengefasst soll diese Verpflichtung sicherstellen, dass zum Beispiel bei einem territorialen Zuwachs aus innerbelgischer Sicht die Grundlage für einen Eingriff der belgischen Behörden – darunter natürlich der Polizei – sichergestellt ist, bevor Belgien aus internationaler Sicht für ein Territorium verantwortlich wird. Ein weiterer Fall, bei dem die Billigung vor der Ratifizierung erfolgen muss, ist der der vorher erwähnten Mischabkommen: Alle betroffenen Parlamente des föderalen Belgiens müssen das Abkommen billigen, bevor es ratifiziert werden kann.[20]

III.B Die Anerkennung anderer Staaten und die diplomatischen Beziehungen

     Bevor es zum Abschluss von internationalen Abkommen zwischen zwei oder mehreren Staaten kommen kann, müssen diese sich gegenseitig anerkennen und miteinander in diplomatische Beziehungen treten. Die Anerkennung anderer Staaten – sowie das Knüpfen von diplomatischen Beziehungen – ist eine Zuständigkeit des Königs, also der Föderalregierung.[21] Diese Zuständigkeit wird daraus abgeleitet, dass Artikel 167, § 1, der Verfassung dem König die Zuständigkeit für „die Leitung der internationalen Beziehungen“ zuschreibt.[22] Es obliegt also der Föderalbehörde, neue Staaten offiziell anzuerkennen, wie zum Beispiel den Kosovo 2008, und mit ihnen in diplomatische Beziehungen zu treten, bzw. diese zu beenden. Aktuell betrifft die wichtigste und komplizierteste Debatte die Anerkennung eines eigenständigen Staates Palästina, die natürlich aufgrund des internationalen Kontexts und der diesbezüglichen Spannungen erschwert wird.

Interessant ist die Tatsache, dass die föderale Exekutive in diesem Bereich in den letzten Jahren eine gewisse Konkurrenz von der dritten Gewalt des belgischen Staates, der Judikative, erhalten hat. Wie eine noch zu veröffentlichende Studie an der Universität Lüttich zeigen wird,[23] scheinen verschiedene belgische Gerichte seit 2017 eine Unterscheidung zwischen, einerseits, der offiziellen Anerkennung eines Staates und, andererseits, seiner tatsächlichen Existenz zu machen. Mit anderen Worten haben diese Gerichte die Existenz einer souveränen Rechtsordnung – eines Staates – anerkannt, obwohl die belgische Exekutivgewalt dies nicht offiziell getan hat. Die besagte Rechtsprechung ist im vorher genannten Rahmen der Debatte über die Existenz eines eigenständigen palästinischen Staates erfolgt, der von der belgischen Regierung (noch?) nicht anerkannt wird; dies beeinflusst den Status und den internationalen Schutzanspruch der Palästinenser*innen.

III.C Die Vertretung Belgiens in internationalen Organisationen

   Durch internationale Abkommen können natürlich auch internationale Organisationen geschaffen werden. Die verfassungsmäßige Organisation der auswärtigen Angelegenheiten Belgiens beeinflusst ebenfalls die Vertretung Belgiens in den vielen internationalen Organisationen, in denen das Königreich Mitglied ist, wie zum Beispiel der Europäischen Union.

So tagt im Rat der Europäischen Union der, je nach behandeltem politischen Bereich, zuständige Minister eines jeden Mitgliedsstaates der Union. Manche der behandelten Themenbereiche liegen laut belgischem Verfassungsrecht in der Zuständigkeit der Teilstaaten, wodurch für Belgien gleich mehrere Minister zuständig sind.

Die Regeln für die Repräsentation Belgiens im Rat der Europäischen Union finden sich erneut in einem Zusammenarbeitsabkommen wieder,[24] dass in der Regel ein Rotationssystem pro Semester vorsieht. So tagt pro Semester jeweils einer der nach nationalem Recht zuständigen Minister. Eine Ausnahme gilt für die Bereiche Landwirtschaft und Seefischerei, wo man aufgrund der Wichtigkeit der gemeinsamen Agrarpolitik davon ausgegangen ist, dass die ständige Repräsentation durch ein und dieselbe Person vorzuziehen ist.[25]

Weitere Beispiele für wichtige internationale Organisationen, in denen Belgien Mitglied ist, sind die UNO – Belgien ist seit 2019 ein zeitweiliges Mitglied des Sicherheitsrates –, die WHO, die WTO oder auch, auf militärischer Ebene, die NATO.

III.D Die Beteiligung Belgiens an militärischen Einsätzen

    Wie schon Artikel 68 der Verfassung von 1831, sieht die 1993 abgeänderte und 1994 koordinierte Version in ihrem Artikel 167, § 1, Abs. 2, Folgendes vor: „Der König befehligt die Streitkräfte, stellt den Kriegszustand sowie das Ende der Kampfhandlungen fest. Der König setzt die Kammern davon in Kenntnis, sobald das Interesse und die Sicherheit des Staates es erlauben, und fügt die angemessenen Mitteilungen hinzu“.

Die militärischen Befugnisse liegen somit beim König – das heißt, de facto, bei der Föderalregierung – und ein Teilstaat Belgiens wäre somit beispielsweise rechtlich unbefugt, einem anderen Land den Krieg zu erklären. Auf der Grundlage dieser Verfassungsbestimmung und durch die Initiative der Föderalbehörde nimmt Belgien regelmäßig an internationalen Einsätzen, vor allem im Rahmen der NATO, teil.

Verfassungsrechtlich interessant ist ganz besonders, dass die Auslegung von Artikel 68 bzw. 167 der Verfassung sich über die Jahre hinweg verändert hat, obwohl der Wortlaut der Bestimmung, abgesehen von der Föderalisierung, weitestgehend stabil geblieben ist. Bis 1949 wurde der Text nämlich dahingehend ausgelegt, dass die persönlichen Prärogativen des Königs in Kriegszeiten beträchtlich größer wurden, als in Friedenszeiten. In Kriegszeiten ging man nämlich davon aus, dass der König selbst und ohne ministerielle Gegenzeichnung – die die Regel in einer konstitutionellen Monarchie darstellt – die Streitkräfte befehligte. So befehligten König Albert I und König Leopold III beispielsweise die belgischen Streitkräfte jeweils im Ersten und im Zweiten Weltkrieg.[26]

Im Rahmen der Aufarbeitung der Geschehnisse um König Leopold III und die Regierung Pierlot während des Zweiten Weltkriegs – König und Regierung waren in Bezug auf die weitere Beteiligung Belgiens am Krieg gegen Deutschland zutiefst gespalten[27] – wurde 1949 vom sogenannten „Soenens Ausschuss“[28] klargestellt, dass auch die militärische Befehlsgewalt des Königs ausnahmslos einer ministeriellen Gegenzeichnung bedarf und der König auch in Kriegszeiten keine persönliche Befehlsgewalt über die belgischen Streitkräfte hat.[29]

Seit 1949 gilt bezüglich der militärischen Befehlsgewalt eine Unterscheidung zwischen der sogenannten eminenten Befehlsgewalt und der effektiven Befehlsgewalt. Die eminente Befehlsgewalt liegt beim König, also der Föderalregierung. Sie betrifft die Entscheidung für einen Einsatz der belgischen Truppen, beispielsweise im Rahmen einer NATO-Mission, die Erklärung des Kriegszustandes, sowie die Beendigung eines Einsatzes und des Kriegszustandes. Die effektive Befehlsgewalt liegt, unter der Verantwortung des Verteidigungsministers, bei der militärischen Befehlskette. Sie betrifft die konkreten militärischen Entscheidungen, die im Rahmen eines Einsatzes getroffen werden müssen.[30]

IV. Schluss

     Internationale Beziehungen sind für den – flächenmäßig – recht kleinen belgischen Staat von äußerster Wichtigkeit. Wo andere Staaten auf internationaler Ebene nur das belgische Königreich sehen, verbirgt sich eine komplizierte Regelung, die es allen Teilen der belgischen Föderalstaatsstruktur ermöglichen soll, auf dem Parkett der zwischenstaatlichen Beziehungen aktiv zu werden. Dafür wurden innovative Lösungen geschaffen, in die der*die Leser*in durch den vorliegenden Beitrag einen ersten Einblick erhalten hat. Unten finden Sie Links zu weiteren Beiträgen, die Sie über Belgiens Verhältnis zu einzelnen Staaten informieren.

- Von Andy Jousten, FRS-FNRS Research Fellow an der ULiège -